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物业服务纠纷诉源治理的困境与突破
——以等级式违约裁判规则为指引
作者:伍崇辉 刘显慧 凌兰馨  发布时间:2020-12-24 10:12:17 打印 字号: | |

内容提要:

近年来,随着我国房地产行业的蓬勃发展,作为其派生产业的物业服务业也得到迅猛发展。因大量居民聚集生活而形成的物业服务纠纷也随之成为城市基层社会治理的重要内容。如何有效化解该类纠纷,是人民法院必须面对的一个新课题。本文从司法实践中存在的证据固化难、规则适用难、矛盾调解难、利益平衡难几大突出问题出发,着眼物业服务合同特点、行业管理现状、相关配套机制建设等对物业服务纠纷化解难原因进行分析,提出建立物业服务纠纷化解等级式违约裁判机制,以之为基础进行诉讼引领,建立覆盖物业服务纠纷诉源治理前、中、末端的等级式违约解纷体系的解决方案,以期达到实质化预防化解物业服务纠纷,助力市域社会治理现代化的目的。

全文共9910字(包括正文和注释)。

 

 

主要创新观点:

本文通过对物业服务纠纷司法困境分析入手,提出等级式违约裁判机制,即在明确物业服务企业责任边界基础上,将物业服务责任划分为主管主办、提醒报告、沟通协调三个责任,并根据物业服务企业履行能力划分为三个违约等级及相应的违约责任。在实体设计基础上,通过类型化分流、小额诉讼、举证前置等程序设计,建立诉内之治。再通过诉讼推动向前延伸,完善诉源中端、前端治理,建立化纠纷于萌芽,止纠纷于未发的诉外之治。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

以下正文:


诉源治理是一项涵盖矛盾纠纷源头治理、多元化解、诉内治理(本文称之为前、中、末端)的系统工程,是适应司法体制改革要求、破解人案矛盾、推进审判体系和审判能力现代化的重要抓手。该项工作的推进成效要通过纠纷从萌芽到化解的体系建设和效果得以体现。本文选取近年来随着房地产行业蓬勃发展而呈明显上升趋势的物业服务纠纷作为研究对象,从裁判规则缺失的司法困境入手,以人民法院末端解纷视角提出等级式违约裁判机制建设,并以此为基础构建覆盖诉源治理前、中、末端的物业服务纠纷等级式违约化解体系,以期对物业服务纠纷的实质化化解,及人民法院通过制定裁判规则发挥诉讼推动作用,促进诉源治理体系化和矛盾纠纷类型化化解,助力基层社会治理提供有益探索。

一、裁判规则缺失:司法实践中物业服务纠纷现状和困境分析

(一)诉讼表现:Y市X区物业服务纠纷现状,数量激增与高调撤率并存,具有诉源治理的必要性、可行性和重要性

Y市X区于2018年9月经过撤县设区行政区划调整后,成为主城区,故X区法院也由普通基层法院变为主城区法院。目前,该区土地面积2945平方千米,管辖3街道12镇2乡,人口101万。2018年至2020年1-6月,X区法院物业服务合同纠纷立案1396件,结案1392件。

1.数量激增,地域分布、案件类型相对集中,具有诉源治理的必要性。1、2所示,在撤县设区后,X区物业服务纠纷数量明显上升,主城区和区委区府所在地城镇化率高、人口稠密、商品经济发达,物业服务纠纷高发。案件类型集中表现为物业服务企业起诉业主追缴物业管理费,约占所有物管纠纷的九成左右,无论从人民法院缓解人案矛盾还是促进市域治理方面,都具有提前介入、诉源治理的必要性。

 





1:X区法院物业服务合同纠纷收结情况


2:X区法院物业服务合同纠纷占比及地域分布

2.绝大部分呈群体性,小额程序、简易程序适用率高,案件撤诉率高,具有诉源治理可行性。仍以X区法院为例,审结的1392件物业服务合同纠纷案件中,小额程序和简易程序适用率达98.71%。经法院调解成功后,以调解和撤诉结案的案件1024件,调撤率73.56%。判决的206件案件中,上诉率较高。同时,绝大部分物业服务合同纠纷为系列案件,多以同一物业服务企业为原告,以住宅小区业主为被告,批量式进入法院,每批十余件至几百件不等,被诉对象大多数属于老旧小区业主。如X区A公司为原告起诉的案件就高达485件,其他物业服务企业起诉的案件,也在几十件到一、二百件不等。综合上述情况可知,物业服务纠纷案件具有充分的诉前调解、和解基础。

3.矛盾尖锐对立,物业服务公司、业主委员会、业主之间利益诉求难以调和,具有诉源治理的重要性。一是物业服务企业管理难度大。部分小区业主,经多年、多次催收,仍然拒绝缴纳物业管理费。或者如房屋漏水、停车位不够等一些不属于物业服务企业主管主办范围的问题,业主把情绪迁怒于物业服务企业,拒交物业服务费;二是业主委员会产生困难,选举程序不正规,缺乏职能部门指导,即使成立了业主委员会,委员的代表性也不强,在履行职责和做好业主与物业服务企业的沟通协调方面,工作开展比较困难;三是业主维权困难,尤其是个别业主、少数业主提出的合理、合法要求,难以得到物业服务企业回应,因此出现部分业主“抱团”拒绝缴纳物业管理费的现象。妥善化解物业服务在优化人居环境、促进社会和谐上具有重要作用。

(二)裁判困境:证据固化与规则适用两难,案件裁判很大程度依赖法官的自由裁量

1.业主抗辩举证难,证据证明力弱。首先,业主获取的私力证据一般以照片、短视频和其他业主笔录为主,难以准确反映长期、动态的物业服务情况,证明力较弱。其次,业主很难通过相关职能部门调取证据,且行业管理过程中也缺乏对小区物业权威的、准确的考评,即使公力证据也难以对小区物业服务基本情况进行全面客观的反映。

2.法院裁判困难,现有裁判标准不明确。首先,无论是《合同法》《物权法》《物业管理条例》或即将施行的《民法典》,对于物业服务合同纠纷的规定,都属于概括性、原则性规定,实务层面也偏重于非此即彼的责任承担。在实践中大量出现的,物业服务企业服务瑕疵、部分业主的抗辩救济等缺乏责任认定上的指导;其次,《普通住宅小区物业管理服务等级标准》划分了物业服务的等级和职能,但未针对物业服务企业履行能力进行区分,难以在裁判标准中直接引用。各物业服务企业在制定物业服务合同时引用上述标准较为随意且仅是简单化、机械化的适用,降低了合同作为纠纷发生时责任划分依据作用。

(三)治理现状:现有调解工作缺乏责任划分标准,高度依赖示范诉讼结果

目前,根据X区法院司法实践,物业服务纠纷的化解呈现诉前化解难、向诉讼阶段大量涌入的情形,并出现“先判决、后调解”的倒置情况。

1.法院委托不出去,调解组织参与不进来。首先,物业行业协会作为物业行业自治组织,由其组织调解难以确保中立性进而影响调解结果的权威性,不宜直接作为调解主体;其次,住建局等行政主管部门、物业服务纠纷调解委员会等具备权威性的机构,在物业服务纠纷缺乏违约责任认定标准的情况下,难以通过厘清事实、划分责任的方式使调解双方合理让步,调解工作开展难度大,“和稀泥”的调解方式致使诉前调解成功率日渐下降。而在诉中,X区法院针对有代理律师的物业服务企业,让律师先行与业主进行沟通调解,该方式的成功率在10%-20%之间,调解成功率也不高。

2.调解工作滞后,高度依赖示范诉讼结果。因缺乏责任划分标准,诉前调解成功率日渐下降,该类纠纷的化解逐渐涌向诉讼程序。法院对于同一小区的批次案件,先选取少数代表性案件,由承办法官实地考察、综合类案裁判结果、提请专业法官会议或审委会拟定裁判标准,经一审或二审裁判生效后,依据判决结果组织双方对其余同批次案件进行调解。

3.利益平衡较难,通过“核减物业费”形成示范诉讼面临新问题。此前,X区法院在示范诉讼上,进行了一些摸索:如根据实地考察情况,物业服务在安全方面存在重大瑕疵,业主普遍不满意的小区,对物业费进行90%-70%的调整;对外围商铺业主实际并未与小区住户同等享受物业服务等特殊情况最低作出过50%的调整。此外,由于物业合同纠纷违约金约定普遍过高,X区法院也会结合综合认定的物业服务企业合同义务履行情况,或参照资金占用利息对违约金作出20%-30%的调整处理。这种方式,主要考虑到服务合同双方均在一定程度上有违约。有赖于示范诉讼,多数业主具有随大流心态,愿意参照同小区同批次纠纷中物业费打折或免收、减收违约金等形式与物业服务企业达成调解并履行,对于诉至法院的物业服务纠纷,化解效果较好。然而,这种方式,又容易引起已经足额缴纳物业管理费业主的不满,滋生新的物业服务纠纷。

二、责任边界模糊:物业服务纠纷化解难原因分析

(一)从合同性质看:合同义务复合性与多样性决定违约责任无法统一划分,明确等级责任成为破解之道

一般民事合同的义务具有单一性特点,而根据《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定,物业服务合同义务除合同约定外,还包括法律法规规定、相关行业规范、物业服务企业公开作出的服务承诺及制定的服务细则等,从内容上看具有复合性与多样性特点。既有“对物的管理”,如对建筑物、基地、附属设施、相关场地等共有部分进行维修、保养和管理;又有“对人的管理”,如对区分所有权人居住生活关系所进行的管理。既有结果责任,如交付共用设施设备维修成果;又有行为责任,如采取小区安全保障措施。不同责任之间还存在相互结合、相互渗透。有学者认为,物业服务合同是一种包括委托、行纪、雇佣、承揽在内的复合型合同。在该类特殊的合同纠纷中,对物业服务企业履行合同义务情况不宜作出笼统的违约与否认定。而物业服务企业合同义务履行情况通常是物业服务纠纷的争议焦点,在纠纷化解中必须作出有效评判,相应标准的缺失导致裁判结果极大依赖法官自由裁量,对此前文已作论述。针对这一矛盾,可探索根据全国物业服务行业标准对物业服务责任根据履行能力划分不同等级,在此基础上对违约责任进行分级认定,这就是本文探讨的等级式违约模式。

(二)从行业标准看:物业服务责任边界模糊,需要通过划分责任等级厘清责任边界

现有物业服务行业标准为中国物业协会于2004年颁布的《普通住宅小区物业管理服务等级标准(试行)》,其将物业服务划分为五个方面的职责:1.基本要求;2.小区公共卫生保洁;3.小区公共设施维护;4.小区公共绿化养护;5.小区房屋公共部位管理;6.小区安保及公共秩序维护。此外,随着物业行业的发展,还出现了一些协调邻里关系等服务职能。但由于各地对该标准的应用普及程度不一,在实践中,物业服务企业及业主对上述服务标准并不清楚,加上据以认识物业服务责任的合同也版本各异、内容模糊不清,导致业主与物业服务企业对服务范围的争论长期存在。物业服务行为作为合同行为的一种,应当保证履行能力与责任承担相适应,如此才符合《合同法》中的公平原则,而物业服务企业作为普通市场经济主体的角色定位,履行能力与现有合同义务渊源中的责任承担并不完全匹配,故在依据行业标准规范物业服务责任的同时,有必要对上述责任依据履行能力进行等级式划分,如此建立起层次分明的责任体系有助于明晰物业服务责任边界。

(三)从行业管理看:管理职责不清与管理痕迹不明,需要等级式违约责任体系建设倒逼行业管理完善

现有物业行业管理主体有乡镇社区、行业协会、行政管理部门等。其中乡镇社区履行属地管理职能,行业协会履行行业自治职能,行政管理部门履行行政管理职能,其中又包括住建、公安、城管、环保等职能部门。在我国当前行政管理碎片化模式背景下,各管理主体如何厘清自身职能,做到不缺位不越位,构建起完善高效的管理体系,关系到物业服务纠纷前端治理成效,而解决管理职责不清可通过等级式违约责任机制的构建,将不同服务责任归口于不同管理主体职责,以服务责任的细化倒逼管理职责的明确。此外,管理过程不留痕,也是物业服务纠纷化解举证难的主要原因,在明确管理职责基础上,探索痕迹化管理有效机制,也是等级式违约体系构建的题中之意。

(四)从配套机制看:当事人对权利义务缺乏认知,需要建立违约等级责任内容公示和沟通机制

物业服务纠纷的产生和化解离不开纠纷主体对自身角色定位及权利义务的认知。反观司法实践,表现较为明显的是,当事人对双方权利义务并无明确认知。其原因在于:1.沟通意识缺乏。物业服务属于服务行业,但由于现代服务业在我国发展时间较短,加上物业服务企业因承接开发商与业主在购房过程中产生的对立关系,及由房地产管理部门改制而成等原因,并未形成起以沟通为基础的现代服务理念,业主作为个体相应能力较弱,若业委会也履职不到位,就会造成小区信息沟通不畅;2.配套机制不健全。目前各小区普遍缺乏公示沟通机制,这一方面源自物业服务企业对自身职责认识不清,无内容可公开;另一方面源自相关部门监管及业主行使知情权意识不到位。解决这一问题,首先需要物业服务企业明确自身不同违约等级责任内容,主动对业主进行公开和沟通,其前提条件也是本文提出的等级式违约机制的建立。

三、建立规则之治:等级式违约化解物业服务纠纷路径探索

(一)完善诉内之治:建立等级式违约裁判机制

1.理论支撑:不完全履行理论与合同义务复合性的契合

对于《中华人民共和国合同法》第107条、112条、113条的相关规定,不完全履行说认为,“履行合同义务不符合约定”即为我国法上不完全履行之明文规定。关于不完全履行说, 1902年律师史韬伯依据自己的执业经验撰文指出,除履行不能与迟延之外,还有大量的诸如履行不当、履行有瑕疵情况,法典却未予固定,属于法律漏洞。从该论述看,此种契约违反情形主要包括不良履行、瑕疵履行和拒绝履行。在日本民法界,1940年我妻荣出版《债权总论》一书,认为债务不履行是指债务人未依债的本旨为给付,包含履行不能、迟延履行、不完全履行三样态。并将不完全履行区分为给付标的物瑕疵、履行方法不完全与给付之际欠缺必要注意义务三种类型。传统民法理论认为,不完全履行系指债务人虽然履行了债务但履行不符合债的本旨,包括瑕疵给付和加害给付两种基本类型。具体到合同法领域,债的本旨即合同当事人所约定的权利义务关系。在物业服务合同关系中,如前文所述,合同义务具有复合性和多样性等特点,在对其进行违约责任认定时,以一元论的债务不履行形态难以准确认定违约责任,而援引不完全履行理论能更加直观准确的反映物业服务公司义务履行情况。适用不完全履行理论,首先要对债的本旨进行明确,物业服务纠纷司法解释中合同义务构成内容是物业服务债的本旨,该本旨来源不一、表述不一、内容交织重合,在实践中也的确造成了双方当事人认知困难,从而对履行到位情况无法做出有效判断。因此,有必要对债的本旨通过归类划分加以明晰,并在此基础上将不完全履行产生的违约责任依据履行能力进行相应的等级划分,这就是本文等级式违约提出的理论基础。

2.裁判机制:三个责任划分加三个违约等级设置

建立等级式违约裁判机制,首先在全国性行业标准基础上将物业服务企业责任范围划分为三大类别:1.主管主办责任。包括物业服务企业承担的可独立完成并对结果全权负责的责任,即行业标准中的基本要求、小区公共卫生保洁、小区公共设施维护、小区公共绿化养护中的全部职能。小区房屋公共部位管理、小区安保及公共秩序维护中可独立实施的部分职能;2.提醒报告责任。包括对小区内发生的业主及第三人违反小区管理规约、行政管理规定等行为,物业服务企业负有劝阻、提醒,及时向有关行政主管部门报告并协助配合处理的职能,如小区房屋公共部位管理中的“对违反规划私搭乱建和擅自改变房屋用途的行为及时劝阻,并报告业主委员会和有关主管部门”职能;3.沟通协调责任:包括对小区内发生的相邻关系、房屋质量、侵权责任纠纷等,物业服务企业组织业主及开发商、第三人等就纠纷处理进行协商的职能,该类责任多属于物业服务延伸职能。

在上述责任划分基础上,打破合同纠纷审判实践中惯用“是”或“否”的全部违约认定模式,采用等级式违约认定:1. 一级违约——主管主办责任。该类责任一般在物业服务义务构成中都有明确约定或规定,可通过行业标准等的细化继续加以明确。认定标准为物业服务企业可独立完成,不受外在因素影响。按照履行能力与责任承担相匹配的原则,视其履行情况承担80%-100%的违约责任;2. 二级违约——提醒报告责任。该类责任主要针对业主或第三人违反行政管理规定及小区管理规约,破坏公共环境及秩序等行为,由物业服务企业出面制止和劝阻。但不良行为是否有效得以制止,还需要业主委员会、社区甚至相关行政管理部门的参与才能最终决定。由此,物业服务企业无法起到决定性作用,不宜认定全部违约,但其履职积极性、配合程度等都会影响最终结果,可视其履行情况承担60%-80%的违约责任;3. 三级违约——沟通协调责任。该项职能有利于维护公共秩序和业主权益,实践中还存在物业服务企业因参与纠纷调处被业主误认为连带侵权者的情形,但物业服务企业的沟通协调作用对纠纷处理结果影响更小,可视其履行情况承担40%-60%的违约责任。

3.程序优化:类型化分流+小额诉讼+举证前置程序设计

参照量刑规范化构建思路,等级式违约机制也可从实体和程序两方面进行设计。在程序上,首先可将物业服务纠纷在人民法院繁简分流程序中作为类型化案件统一进行简案分流,固定其办理的审判组织及适用程序,方便等级式违约裁判规则的统一适用和经验的及时总结。在办理模式上,建立先行调解+示范诉讼+小额诉讼的递进模式,对于批次物业服务纠纷,首先应用等级式违约裁判标准固定物业服务企业违约责任,组织双方有针对性的开展调解。调解不成的收立其中比较有代表性的1-3件适用等级式违约裁判规则进行示范诉讼。待判决生效后,参照示范诉讼结果进行诉中调解和小额速裁,快速化解批量纠纷,有效提升物业服务纠纷诉内化解质效。此外,优化举证程序,参照机动车交通事故责任纠纷要素式审理模式,通过对不同等级违约责任进行分析后固定常规性证据种类,诉前向当事人发放告知书,引导当事人提前固定相关证据,方便法官在启动先行调解时明晰违约责任,有针对性地开展调解和后期审判工作。

(二)推动诉外之治:促进等级式违约体系延伸

1.中端治理,化纠纷于萌芽

1)立足等级式违约体系建设,推动解纷组织结构优化

规则的生命在于实施,要使等级式违约裁判机制在化解物业服务纠纷实践中获得生命力,就要立足纠纷中端化解的全局视野,按照等级式违约体系构建思路,对解纷组织进行三个层级的体系化建设。第一层级可借鉴“新时代枫桥经验”扎根于纠纷发生地即居民小区内,由业主委员会担任调解主体。业主委员会即经业主大会选举产生并报相关行政主管部门备案,在物业管理活动中代表和维护全体业主合法权益的组织,是业主大会的执行机构。业主委员会基于对业主利益的维护职能和对物业服务企业的监督关系开展初次调解,主要化解一级违约的主管主办责任和三级违约的沟通协调责任类纠纷,便于通过实地考察和民意调查等,收集纠纷第一手资料,并向上一级调解组织分流。

第二层级通过四个渠道向上分流:①行业调解:包括负有主管职能的住建部门和物业管理委员会、行业协会成立的调解委员会,可从社会聘请专业人员作为第三方开展调解,并充分发挥行政及行业的权威性优势促进纠纷解决,主要负责一级违约责任的二次调解;②行政调解:主要包括除主管部门外的相关城市管理职能部门,可通过执法办公室加调解室的方式,运用行政调解、行政裁决等手段参与纠纷化解,主要负责二级违约责任的二次调解;③人民调解:包括社区、乡镇人民调解委员会或下设的物业调解委员会和各派出所设立的人民调解委员会,在传统的人民调解和治安纠纷调解上基础增加物业服务纠纷调解职能,主要负责三级违约的二次调解;④专业调解,包括律师调解和仲裁调解,可采取设立律师调解室和在物业服务合同中约定仲裁前置程序介入纠纷化解。该两类主体专业性更强,可负责一、二、三级违约责任的调解。第一层级调解组织对不能化解的纠纷按照涉及的违约责任等级进行引导分流。

第三层级为沟通管理机构,例如领导小组或者管理联合会等形式,第二层级调解组织对同时涉及三个违约责任,需要相关部门协助配合的,可上移至第三层级组织指定调解或联合调解。

2)强化等级式违约规则运用,推动物业服务纠纷实质化解

各多元解纷组织在开展物业服务纠纷调解工作中,人民法院要主动发挥诉讼推动和指导作用。首先,在加强物业服务纠纷审判工作研讨基础上,不断优化等级式违约裁判机制,明确细化责任内容及承担方式,完善相应配套机制,建立规范的操作流程,切实提高等级式违约裁判机制在实质化解物业服务纠纷中的规则引领作用;其次,加强对物业服务纠纷多元化解组织的培训指导,建立定期培训、庭审观摩、以案说法、调解技巧研讨等相关工作机制,针对性开展个案指导,提高调解人员对等级式违约裁判规则的理解和应用能力。再次,建立完善委托调解、委派调解、司法确认工作机制,依托信息技术手段,畅通物业服务纠纷诉内、诉外流转渠道,加强诉非衔接。

2.前端治理,止纠纷于未发

1)以等级式违约为导向,推动责任主体明确自身角色定位

防范与化解物业服务纠纷,需要纠纷主体以等级式违约责任结果为导向,充分认识自身在物业服务关系中的角色定位以及权利义务,合理调整思想行为,各司其职、各尽其责,构建和谐的物业服务关系。①物业服务企业保质服务。物业服务企业应当认识到,能在众多竞争者中脱颖而出,被小区业主所选择,依赖于业主对其提供服务质量的认可,从而树立“业主第一、服务至上”的理念,严格履行双方签订的物业服务合同,提供高效优质的服务,并积极主动与业主沟通,积极防范纠纷的产生。②业委会积极协调。业委会是业主自发选举产生的代表居民利益的民间自治组织,它的合法性与权威性来自于为业主服务的工作实绩和居民的认可程度。职责是代表业主监督物业服务工作,维护业主权益,与物业服务企业进行协商,并负责协调小区内部矛盾。应该认清自身职责,防止角色错位;③业主理性参与。业主参与是物业服务有效开展的本质要求,也是我国城市基层民主政治建设的重要内容。业主参与程度与参与方式是构建良好物业管理机制的重要环节。然而由于公共参与精神还未真正形成,业主参与理性化程度和行动能力有待提高。物业服务纠纷中往往因部分业主基于个体诉求最大化而难以达成一致意见,也容易导致纠纷久拖不决。此外,上文所述物业管理公开和透明化程度不高,也使得业主参与质量大打折扣,需要完善相应公示及沟通机制:建立通过小区公示栏、物业办公室、业主微信群等发布责任清单、责任人员、质量要求、完成情况等的公示机制;建立业主代表座谈、入户征求意见、经理接待日、楼栋联络员等常态化沟通机制。发挥社区、业主委员会等的作用,适时组织物业服务企业与业主之间的联谊活动,建立情感纽带。

2)基于等级式违约需求,推动行业管理利益协调机制建立

等级式违约责任的划分,一定程度上对应了物业行业不同管理主体的管理职能,可据此进行职能归口。主管主办责任归口于行业自治和行政主管两大职能,提醒报告责任归口于城管、环保等城市管理相关职能,沟通协调责任归口于属地管理和治安管理两大职能。针对目前多头管理,责任不明、衔接不畅的状况,通过等级式违约责任与管理职能的对应,明确管理主体对不同违约等次责任的管理重点,优化各管理主体的职能摆布和利益协调,以便准确发力,更加有效地促进物业行业良性发展。此外,根据等级式违约责任认定证据固化难问题,完善相应工作机制:如行业主管部门牵头成立具有评估、监测功能的第三方专业机构,建立对物业服务企业的动态考核、积分管理等工作机制,对服务内容公开、物业质量抽查、新老物业交接等情况进行常态化考核,对物业服务纠纷表现突出问题进行专门化考核。建立考核结果与等级式违约裁判的对接机制。


 
责任编辑:政研室

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