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人民法庭在基层治理中的职能作用研究
——以基层法院为视域
  发布时间:2020-12-08 14:28:28 打印 字号: | |

内容提要:

本文从人民法庭的历史演进入手,从不同时期人民法庭的表现形式与逻辑体系,研究人民法庭在基层治理中的角色特点。党的十九届四中全会提出加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,结合司法体制改革对人民法庭提出的新要求,分析建设新时代枫桥式人民法庭的任务和面临的困境,提出理顺人民法庭参与基层治理机制,立足司法推进基层治理三治融合、深度构建基层多元解纷大格局、提高司法服务基层能力,激发基层经济发展活力,发挥人民法院服务大局、依法治理的作用。

主要创新观点:

通过调研G县乡镇、社区、街道基层治理中现有多元纠纷化解形式及运行情况,了解人民群众、民营、小微企业在基层治理、纠纷解决等方面对人民法庭的司法需求,发现人民法庭在基层治理中发挥司法审判职能的短板和障碍,完善共建共治共享的基层社会治理制度。从完善基层治理角度,研究人民法庭在多元纠纷化解机制下的理论与实践意义,将诉源治理延伸至人民法庭,为人民群众提供多元化的司法服务,激发基层经济发展活力,发挥人民法院服务大局、依法治理的作用。

以下正文:

一、人民法庭的历史演进

 “制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成,是在无数人的历史活动中形成的。不同的历史时期,制度尤其法律制度随着社会活动的变化而更迭,表现在基层社会中,就是解决矛盾纠纷的工具之一——基层司法的形式不断变化。司法是基层社会治理方式,人民法庭作为人民法院系统的组成部分,自革命斗争时期开始,表现出不同的外在模式和内在逻辑,在基层治理中始终发挥着重要作用。

(一)人民法庭的外在模式

作为规范概念的人民法庭,最早确立于1947年的《中国土地法大纲》,在不同的历史时期,人民法庭都有着不同的表现形式、组织形式,承载着不同的特定目的。

1.承载特定目的的专门人民法庭

革命斗争时期,伴随农民运动成立的农民协会,在农村地区大范围建立特别法庭,如湖南省的审判土豪劣绅特别法庭,专门惩办破坏农民运动的土豪劣绅及一切反革命罪犯。这些特别法庭,就是革命斗争中的专门人民法庭和社会主义建设时期人民法庭的雏形。

新中国成立之初,到19506月,全国共建立了1566个人民法院(其中有一部分是司法科),占应建立数的75.7%,而在1950年至1953年的三年时间里,全国共审判刑事、民事案件900多万件。可见,建国初期,我国基层司法力量薄弱,而在新区土地改革中,为了更广泛的发动和组织人民群众,设立了土改人民法庭。1950年《人民法庭组织通则》要求:为保障革命秩序与人民政府的土地改革政策法令的事实,省及省以上人民政府得视情况的需要,以命令成立或批准成立县(市)人民法庭。

1951年底,为及时处理在国家机关、部队、国营企业内部开展的三反运动和私营工商业中开展的五反运动中出现的案件,中央人民政府政务院先后公布《关于五反运动中成立人民法庭的规定》和《关于三反运动中成立人民法庭的规定》,成立专门人民法庭,作为保障三反五反运动顺利进行的专门性审判机构。

1953年,全国开展建国以来的第一次普选工作,为此,《第二届全国司法会议决议》决定应由县、市人民法院派出人民法庭专门受理有关选举的诉讼案件,随着基层选举的开展,普选人民法庭也相继设立。普选工作结束后,结合正在进行的巡回法庭建设,普选法庭改建为巡回法庭。

2.巡回审判与马锡五审判方式

人民法庭的审判方式,除机关审判外,较多采用就地审判和巡回审判。巡回审判制度始于第二次国内战争时期,是为了适应战争环境、方便群众诉讼创造的新型审判方式,其组织形式主要有两种:一是由司法机关指派审判人员定期深入基层,巡回审判辖区内的民事、刑事案件,固定的巡回法庭组织;二是设立专门巡回法庭或流动法庭,外出巡回审判

在巡回审判的实践中,陕甘宁边区陇东专区创造出更为灵活实用的马锡五审判方式,其特点是深入农村、实地了解案情,采用座谈式的审判方式,深入调研、听取群众意见,审判与调解相结合,手续简便、不拘形式,将群众路线运用于司法审判工作,既依靠群众又教育群众,进一步推动边区司法的民主化。

3.20世纪90年代后的人民法庭

20世纪90年代初,人民法庭重点审理关系人民群众切身利益的婚姻家庭案件、财产案件和劳动争议案件,90年代中期,陆续出现房地产案件,此时人民法庭审理案件,采用以往法官为中心的纠问式审判方式。自2000年起,推行公开举证、质证、辩论、认证、裁判为主要内容的庭审方式,2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》实施以来,人民法庭审判方式变革为以当事人为中心的辩论式庭审方式,坚持能调则调、当判则判、判调结合原则,审判工作为方便当事人诉讼、提高审判质量,进行了多项改革。

(二)人民法庭的内在逻辑

在人民法庭的历史演进中,无论外在模式如何改变,其内部始终遵循以社会治理为核心目标,并形成一整套内在逻辑体系,反映出司法在基层治理中的角色特点。

1.司法工具色彩浓厚

由于法庭发端于极端艰难和复杂的革命斗争时期,因此其建立本身即包含工具主义色彩。纵观各时期人民法庭,土改人民法庭的目的是保障土改运动的顺利进行。三反五反运动时期的专门人民法庭目的是保障三反五反运动的开展。普选人民法庭的目的是审理有关选举的诉讼案件。这些人民法庭都承载着特定的历史目的,均为党改造、治理社会的手段,旨在巩固人民民主专政、巩固革命胜利成果,反映出司法的目标随着党的中心工作变化而有所不同。

2.专业化和规范化改革

设立之初的人民法庭主要功能并不在于解决纠纷,而是服务于特定目的,但随着经济社会的发展,人民法庭的建设紧跟时代发展的步伐、不断回应人民群众的司法需求,逐步进行专业化和规范化改革。与有着特定目的的专门人民法庭相比,普选法庭结束后建立的巡回法庭,负责审理简单的民事、刑事案件,同时领导、帮助辖区内的人民调解工作,纠纷解决功能开始凸显。而陕甘宁边区高等法院主导的,更是一场以强调司法专业化和规范化为主要内容,在极强的司法政治化环境中去政治化的司法改革运动。

1954年,第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国人民法院组织法》第17条规定:基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。该条规定明确了人民法庭的性质,作为基层人民法院的常设派出庭,克服了巡回法庭开庭时间地点不固定、人员不稳定的弊端,走向常规化和固定化。

3.司法体制改革对人民法庭提出新要求

立足公正、高效、便民的司法体制改革,探索依法治国条件下在法治轨道上、用法治方式建设中国特色社会主义现代司法体系和司法制度。就人民法庭而言,既要吸收人民法庭建设的成功经验,又要结合当前全面依法治国的总要求,回应人民群众司法需求和关切。

2014年,最高人民法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》将人民法庭在建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家中的职能定位分为核心职能和重要职能,其中,核心职能是牢牢把握司法为民、公正司法的工作主线,代表国家依法独立公正行使审判权,重要职能是依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷,依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导,积极参与基层社会治理。这就要求人民法庭始终立足审判职能,发挥好基层治理中的法治引导和保障作用,参与社会治理。

二、新形势下人民法庭面临的任务及困境

党的十九届四中全会指出,社会治理是国家治理的一部分,基层治理的好坏直接关系乡村振兴战略的实施,关系推进国家治理体系和治理能力现代化。人民法庭作为人民法院提供司法服务的前沿阵地,有着直接面对人民群众的特殊角色,是让人民群众感受到公平正义的第一道窗口。

(一)创建新时代枫桥式人民法庭

发动和依靠群众,坚持矛盾不上交枫桥经验经历了五十多年的发展,根据不断变化的情况,枫桥的内涵经验不断的升华,成为综合治理的全国政法战线的一面光明的旗帜。在全面依法治国新形势下,劳动用工、婚姻家庭、农村土地、山林权属、城市化建设等引发的基层矛盾纠纷,呈现多元化、复杂化、群体化等特点,人民群众亟需专业化的法律服务和多元化的矛盾纠纷化解形式。人民法庭更要坚持群众路线,将马锡五审判方式和枫桥经验相结合,创建新时代枫桥式人民法庭。

枫桥式人民法庭,应该是结合人民群众的司法需求,加强与基层人民调解组织、党委政府的协调联动,形成矛盾纠纷化解合力,提供更高效率、更低成本的矛盾纠纷化解途径,将矛盾纠纷就地化解。依托智慧法院建设,运用微法院等线上平台,形成线上线下、诉前诉中,前后有序衔接、运转规范协调的全流程诉讼服务机制,提供高效便民的司法服务。将人民法庭的诉源治理工作纳入矛盾纠纷多元化解的社会综合治理大格局中,依法延伸审判职能,依托城乡四级网格化体系,构建群众多元参与、共建共治共享的基层政法综治一体化平台。

(二)人民法庭在参与基层治理中面临的困境

人民法庭作为基层司法的重要组成部分,由于主客观原因导致在参与基层社会治理中的职能作用未能充分发挥。

1.人民法庭内部管理精确性有待提高

人民法庭面临的工作环境与诉讼需求发生很大变化,但就其自身建设而言,仍然存在人民法庭与人民法院的僵化划分、诉讼机制建设滞后、各法庭间具体情况差异较大等问题,内部管理精确性有待提高。

1)功能定位僵化划分

随着交通条件的改善,城区法庭的两便需求弱化,人民法院即对城区法庭进行优化设置,改建为专门人民法庭,某一类型案件均由该专门人民法庭受理,但由于人民法庭与人民法院的僵化划分,使得当事人原本可以在人民法院集中进行的诉讼活动,不得不往返于人民法庭与院机关之间,反而形成额外诉累。

2)诉讼机制建设滞后

人民法庭案件类型较为集中,多为婚姻家庭、民间借贷、邻里纠纷、涉农案件等,在长期审理同类型案件时,人民法庭应该能总结大量的审判经验,有序化解矛盾纠纷,但事实是,人民法庭在面对大量的矛盾纠纷时常常感到力不从心,出现案件审理周期长、服判息诉率低、发改率高的情况,且同一人民法院各法庭间案件数量、审判质效差异较大。其中,重要原因在于缺乏有效的案件分流机制,繁简分流、快慢有道,简案快审、繁案精审未能有效运行。

3)人民法庭的个体差异

虽然人民法庭的案件类型较为集中,但由于辖区范围不同,仍然存在案件数量不均、案件质效差异较大的情形。一方面,由于辖区经济社会特点不同,此辖区人民法庭案件集中在某一类型,出现大量的同类型案件;另一方面,随着人民法庭的优化布局,专门人民法庭与普通人民法庭功能特点不同,也需要根据其功能定位分而治之。

2.人民法庭与外部基层组织互动不足

基层社会的综合治理,从县一级开始,包括乡镇、村社区、网格四级。人民法庭参与基层治理已经广泛开展,但成效难以得到保障,很大原因在于人民法庭与外部基层组织之间互动不足,一方面,人民法庭通过司法反映出来的基层经济社会发展、人民群众生产生活问题不能有效传递,成为基层治理决策依据;而人民法庭司法过程中遇到的节点痛点、疑难复杂问题也不能在综合治理大格局下得到解决,需要各组织间协调解决的问题推进效率低下。另一方面,由于衔接沟通不畅,基层治理中需要法治发挥作用的区域缺乏法治依据,不能得到优质的司法服务和有力的司法保障。

3.客观条件束缚人民法庭职能发挥

在较为偏远的地区,人民法庭设施设备落后,立、审、执功能不健全,司法力量不足,客观条件束缚了人民法庭职能的充分发挥。以笔者所在县法院五个人民法庭为例,其中有两个法庭仅有法官、书记员、司法警察,没有法官助理,有两个法庭于今年新安装科技法庭,还有一个2019年案件数量达到410件的人民法庭于20205月才配备法官助理。在五个法庭中,与院机关距离最远的路程为68公里,但因交通不便,单程车程达到两个半小时,司法审判人员需要往返法庭与院机关之间打印文书、盖章,人力、物力投入成本高。人民法庭缺乏基本的人员配置与设施保障,司法资源匮乏,显然无法达到案件审理的质量与数量要求,满足公正高效便民的司法需求。

三、人民法庭职能优化路径

党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署,具有重大而深远的意义。人民法庭在推进国家治理体系和治理能力现代化的基层治理中,要坚持中国特色社会主义法治道路,紧紧围绕努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义目标,立足司法职能,提升审判体系和审判能力现代化,增强司法保障基层治理的使命感,推进三治融合,提高司法服务基层能力。

(一)理顺人民法庭参与基层治理机制

在服务和保障基层治理的大格局中,就人民法庭内部而言,事关民事、刑事、行政各种类型,立案、审理、执行各个环节,需要夯实思想基础、组织基础,加强统筹谋划,主动融入基层治理服务平台。

1.增强司法保障基层治理的使命感

基层治理是国家治理的最末端,是服务群众的最前沿。人民法庭必须深刻认识城乡基层治理的重要意义,增强基层治理现代化的责任感和使命感。提高政治站位,以强烈的政治责任担当和忠诚的司法履职,迅速融入到党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代化乡村社会治理体制,为乡村治理提供优质的司法服务和有力的司法保障。把满足人民群众不断增长的司法需求作为基本导向,不断提升审判体系和审判能力现代化。

2.立足司法推进基层治理三治融合

自治、法治、德治共同促成基层治理体系的不断完善,基层治理中的三治融合,应该是法、理、情的统一。基层自治是法律框架下、由法律提供强制保障的自治,法治是自治和德治的依据,是依法为据的自治和德治,德治是自治和法治的基石。人民法庭要立足司法,找准司法推进三治融合的切入点,以法治搭建自治与德治桥梁,规范保障自治,推进支撑德治,寻求法、理、情的统一。在后乡土性基层治理中旗帜鲜明的弘扬社会主义核心价值观,吸收人民法庭司法的优良传统,加强与人民群众的情感联结,践行群众路线,担负起在乡村社会重塑和实现国家法规范价值的职责。”⑪

 3.积极探索规则引领实体运行机制

探索建立并完善适合人民法庭的规则引领实体运行的机制,应当是人民法庭发挥基层治理长效职能的根本模式。根据基层治理中的待完善问题及司法需求,通过向相关行政管理部门、村社组织、基层自治组织发送司法建议、发布典型案例等方式,对通过司法反映出来的经济社会发展、社会管理创新和矛盾纠纷化解中的重大问题,以及司法实践中发现的具有一定普遍性或者可能导致群体性矛盾的问题,探索与相关行政管理部门、基层自治组织建立衔接机制,及时有效预防和化解纠纷,充分运用司法大数据和司法前瞻性、灵敏性特点,有效发挥司法审判职能。

(二)深度构建基层多元解纷大格局

随着人民公社等乡村共同体的解体,个人与国家、个人与家庭、个人与传统规范之间的纽带变得松懈,对社会的情感和道德责任感日益淡薄,意识形态系统运作的条件发生改变。人民法庭作为基层中的基层,在联结国家与人民关系方面的作用十分重要。

1.积极参与辖区社会综合治理

社会治理是一项系统工程,需要多元主体共同参与、协同发力。人民对基层行政组织的依附性逐渐弱化,国家与人民最为有效且直接的连接途径只有法律,“因而,人民法庭的司法运作在修复国家与乡民之间的关系,维系意识形态认同方面所扮演的角色越来越重要。人民法庭应积极参与辖区社会综合治理,利用法治引导各类主体发挥社会治理功能。在政法委领导下,以各人民法庭所在地为中心,将各乡镇划分为相应的数个片区,将片区内人民法庭、司法所、派出所、社区矫正中队等政法力量纳入基层社会综合治理平台,建立基层片区政法工作联席会议,人民法庭不定期汇报工作、困难问题及意见建议,弥补人民法庭与各基层组织的互动不足,充分了解其司法需求。立足党建引领基层治理,充分发挥党领导下的统筹资源、协调联动、高效运行的优势,推动协调跨部门、跨乡镇的社会综合治理事项,实现司法深度下沉,以审判体系与审判能力现代化助力基层社会治理体系和治理能力现代化建设。

2.加强多元解纷机制建设

坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动从源头上减少诉讼增量。人民法庭参与基层治理中的矛盾纠纷多元化解,是对适宜调解的案件,经当事人同意,委托给特邀调解组织、特邀调解员或者由人民法院专职调解员进行调解,对调解达成协议需要进行司法确认的,予以确认,调解不成的及时转入诉讼程序,畅通诉非衔接。推动建立统一的在线矛盾纠纷多元化解平台,推广线上线下相结合的司法确认模式,促进调解成果当场固定、矛盾纠纷就地化解。是加强对多元解纷的保障力度,以笔者所在县级区域为例,设置各类矛盾纠纷调解委员会16个,县级法院纳入特邀调解员的网格员、离退休职工等各类人员上百人,可以说矛盾纠纷多元化解框架基本健全,但矛盾纠纷多元化解成效不甚显著,既是缺乏保障力度,不能完全释放矛盾纠纷多元化解活力。

同时,人民法庭应积极参与政法委综治中心的社会综合治理,依托党建,设立党建+审务诉源治理工作站,创建无讼社区,将人民法庭整体置于党委、政府矛盾纠纷多元化解大格局下,注重工作程序衔接,实现治理协同性,盘活社会综合治理大棋局。

(三)推进诉讼机制改革

针对人民法庭案件数量大、审理周期长的问题,除矛盾纠纷多元化解的诉前分流外,还要健全人民法庭的立、审、执功能,在人民法庭全面推行速裁、快审程序,进一步优化速裁工作,提高简易程序、小额诉讼程序适用比例,实行分流、调解、速裁、快审机制改革,真正实现轻重分离、快慢有道,简案快审、繁案精审。在改革中深入贯彻十九届四中全会精神,从制度安排、程序设计、具体措施不同层面,在案件和职能上做加法,在司法资源和诉讼机制上做优化,从调整诉讼需求、优化资源供给、完善程序机制、强化科技助力等方面加大改革力度,持续推进审判体系和审判能力现代化。

(四)提高司法服务基层能力

1.提高人民法庭诉讼服务水平

推行便民利民诉讼服务。人民法庭贴近基层、贴近群众,是人民群众感受司法的第一站,应当从人民群众步入法庭的第一步起,为人民群众提供高水平、高质量的诉讼服务。依托智慧法院,加强一站式多元解纷和诉讼服务机制建设,让案件当场立、就近立、跨域立、全国立,提高跨域立案水平。强化人民法庭科技运用成果,对当事人不便往返法庭的情况,提供上门诉讼服务。运用互联网云庭审、远程庭审,为人民群众参与诉讼活动创造便利条件。对当事人有需要的,及时进行判后答疑解惑,提高人民群众的司法接受度。在人民法庭推行电子签章服务。完善人民法庭设施设备,配齐配强审判团队,对距离院机关较远的人民法庭开通电子签章功能,对人民法庭的诉讼文书材料进行电子签章,节约当事人的等待时间,以信息化方式弥补人力、物力不足的缺点。以诉讼服务为切入点,强化职能职责,提升基层司法能力和司法水平。

2.依法延伸人民法庭职能

人民法庭在广泛发动各类调解主体、自治组织,加强对民间借贷、土地流转、道路交通事故、婚姻家庭等多发常见纠纷进行调解的同时,还应加强对调解组织的业务指导,发挥各自专业优势和行业资源,发挥行政机关在行政调解、行政裁决机制上的优势,积极为行政机关、人民调解委员会、社会综合治理中心、矛盾纠纷调处中心及其他接受委派的调解组织开展调解工作提供必要的司法保障,促进涉民生矛盾的有效分流、多元化解,从源头上达到社会治理目标。在审判执行过程中,通过司法大数据分析研判,将反映出来的社会治理问题通报各治理主体,以司法建议、典型案例等形式依法延伸审判职能,为党委和政府科学决策提供参考,提前防控和化解重大矛盾风险。

3.充分发挥人民法庭的教育引导作用

人民法庭应吸收马锡五审判方式的先进经验,充分运用车载法庭、巡回法庭、远程庭审等方式,选择与人民群众生活息息相关的案件,定期进行巡回审判,边司法边普法,深入群众身边进行法治宣传,让人民群众充分了解人民法庭审理案件、作出生效裁判的过程,达到审理一案、教育一片的普法作用,发挥人民法庭更贴近群众的便利和优势,以一个个公正的裁判,不断积累司法的公信力,厚植人民群众对法律的敬畏、对法治的信仰,引导全社会形成知法守法、尊法尚法的法治新风尚,通过法治惩恶扬善,弘扬社会主义核心价值观。

4.打造高质高效的法庭队伍

坚持把政治建设摆在首位,持之以恒推进法庭队伍正规化、专业化、职业化建设。把好思想关,坚决做到维护核心、绝对忠诚、听党指挥、勇于担当;把好选人关,锻造队伍,提升队伍整体素质能力,不断坚定信念,全面提高城乡基层治理能力和水平;把好管理关,健全队伍管理制度机制,进一步完善绩效考核机制。提升干警素养,以实战、实用、实效为导向,深化教学练战研于一体的教育培训机制,提升干警的五大能力,培育三高六质法官,努力建设一支忠诚可靠、业务精湛、清正廉洁的新时代人民法庭队伍。

结语

基层治理是国家治理的最末端,是服务群众的最前沿,基层治理的好坏关系国家治理体系和治理能力现代化。完善基层治理,人民法庭仍应融入矛盾纠纷多元化解大格局,积极回应人民群众司法需求,创建枫桥式人民法庭,依法延伸职能,提高司法服务基层能力,为人民群众提供多元化的司法服务。

 

 

 

参考文献

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来源:珙县人民法院
责任编辑:政研室

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